引 言
转轨期间，我国的财政支出快速膨胀，财政支出年均增长率高于经济增长率和物价上涨率，很多年份，财政支出增长率超出经济增长率1倍（1989、1990、1998、1999、2000、2001等年份）、超出物价上涨率10倍以上（1998～2003年）。财政支出总额1978～1987年翻一倍，1987～1993年翻一倍，1993～1997年翻一倍，1997～2001年翻一倍，总的趋势是翻倍的周期越来越短。1970～1997年27年间美国的财政支出总额增增长了约7.5倍，1978～2005年27年间中国的财政支出总额增长了约29倍。两相比较，中国的财政支出显示出了超常的高增长。尽管中国一直强调节支，主张实行适度从紧的财政政策，实际结果总是表现为扩张性财政政策的落实。
财政支出规模呈不断扩张趋势是世界各国共有的现象，但问题是我国的扩张速率过高，财政支出6年翻一倍是世界上少有的。这种情况有两个问题令人担忧：一是收入增速难免会超出经济增长和公众承受力；二是不可避免地要靠大幅度增加债务发行额来支撑支出扩张。
显然，我们现在有必要从多角度研究财政支出膨胀的成因。财政支出膨胀的基本成因有两大类：一是公共产品需求膨胀；二是行政管理体制特征助推。当然，这两者有着互为因果的内在联系，本质上是公共产品的需求与供给组织体系间的关系。现在人们研究财政支出膨胀原因时，从公共产品需求角度探讨的多，从行政管理体制特征角度探讨的相对少。然而我国的现实是：行政管理特征对财政支出膨胀的拉动作用异常强劲。事实上，西方国家的行政管理体制对财政支出膨胀的助推作用也很强，这些国家从上世纪80年代开始在逐步推进新公共管理运动的背景下纷纷选择绩效预算实际上就是要减少由行政管理体制弊端造成的浪费性支出，进而缓解支出压力避免财政危机。本文尝试分析我国行政管理体制特征对财政支出膨胀的推动作用并提出有关对策思路。
一、行政管理体制对财政支出的基本约束作用
行政管理体制是政府行政活动的管理制度体系和管理模式的总称，行政活动是政府管理公共事务的具体表现，是国家意志的体现。行政管理体制包括政府的规划和政策制定、层级设置、机构设置、人员管理等内容。从结果角度看，行政管理体制就是对政府提供公共产品全过程的管理体系。
政府行政活动体现为公共产品的具体供给过程，这一过程又表现为人力和物质资料的耗费，有些公共产品最终形成物质固体（如博物馆、道路、路灯等），有些则形成精神产品（如教育产品），还有一些最终形成社会利益的维护和调整（如国防、外交、社会保障）。货币经济形成后，政府活动的各种耗费就表现为资金的流动，货币就成为耗费的计价工具。概言之，政府行政活动体现为公共产品供给活动和政府资金流转两个链条。这两个链条中，公共产品供给是主导，政府资金流转依随政府的公共产品供给的规模、结构、质量、流向而进行。显然，行政管理体制决定财政支出的基本格局，任何一种财政支出的变动都是行政管理体制的变动的表现。
行政管理体制对财政支出的约束作用具体来说有如下几方面：
（一）政府职能界定决定财政支出范围 政府职能界定规定的是政府要提供哪些公共产品。政府活动涉及社会各个方面，要通过公共产品供给为社会各个领域的发展创造基础条件并维持秩序。在经济领域内，政府既介入非竞争性领域，也介入竞争性领域。然而，与私人不同，政府介入这些领域的根本目的并不是要逐利，而是要实施调控、落实社会目标。在一定的历史阶段，政府有必要通过建立国有企业体系来实现自己的目标。“尽管存在着意识形态方面的种种差别，但在许多发展中国家，国有企业都被人们从这样或那样的立场出发认为是扩大国家政治权利的手”。
从理论角度看，政府职能既抽象又宽泛，因为：究竟什么是政府应该做的，有着政治、经济、伦理、文化、民族等各种判断标准。公众希望公共福利最大化、公共产品供给个性化，但政府并非万能且资源也不是无限的，政府只能做有限的事。这样，在现实生活中，各级政府职能体现为侧重点不一的公共产品供给结构。
公共财政是政府的财政，根据人民意愿，政府财政支出流向相关领域。因此，政府职能在财政上的反映就是政府支出功能分类。支出功能分类表明了政府资源可以向哪些方面配置。根据国际货币基金组织的定义，政府支出从功能角度看可分为经济服务、社会服务、一般政府服务、其他职能（如政府间转移支付）四大类。其中服务二字本质上反映的是政府职能的特征，即：为经济和社会发展创造条件。在这四类支出中，一般政府服务和社会服务是政府最基本职能的表现。可见，政府支出功能分类数字统计表最终反映的就是某一时期政府职能履行状况，其总量和结构分别说明的是政府此时做了哪些事、政策着力点是什么。
有必要指出，由于政府职能界定较为宽泛，从理论上说，财政支出可以涉及的点面也非常多，财政支出范围界定相应也很难清晰化。所以，单纯从资金流向角度，很难判断出各国财政支出范围的差异。强调这点的意义在于我们不能笼统地说中国的政府职能和支出范围是宽还是窄，有价值的判断是结构分析和制度特征分析所给出的结论。
（二）政府发展观决定政府理财观 政府职能综合起来包括协调社会发展和经济发展两大内容。协调社会发展是政府的首要任务，协调经济发展本质上是为了协调社会发展，比如，政府调节宏观经济走势，目的在于优化资源配置、实现可持续发展、促进就业进而维护社会稳定。之所以说协调，是因为社会发展和经济发展都有自主性，政府不可能直接控制经济发展，同样也不可能直接控制社会发展，必须认识到，社会发展同经济发展一样有其内在规律性，政府只能是顺应规律协调，而不能全方位掌控。
政府发展观包括发展速度选择和发展结构选择两项内容。后者是指政府在社会发展和经济发展两方面偏重哪一方面。政府发展观对政府理财观有着根本性约束作用，因为：政府理财必须根据政府发展思路来确定，政府筹措收入、使用资金不可能脱离开发展规划而孤立 进行。显然，如果政府发展观是高增长、齐头并进的策略，那么，理财观必然是收支不平衡的理财观。原因在于：力促经济发展和社会发展齐头并进双高速的发展模式必然要求政府快速扩张财政支出，但反过来政府收入增长受税收分配有限性和公众纳税意愿递减的影响往往是极为有限的。换句话说，政府支出增长的主观性和政府收入增长的客观有限性之间存在着强烈的矛盾。为此，政府只能靠赤字、发债来缓解阶段性矛盾，然而这种做法不可避免地又会积累成日后难以解开的麻团。收支不平衡是必然的，长期实行高速发展、齐头并进发展策略势必形成高度收支不平衡。
从世界各国经验看，政府赤字的出现更多的是由社会发展推进所造成的。西方国家在倡导小政府大社会时期财政收支平衡是普遍现象。二战之后，政府社会福利标准提高和范围的扩大，教育、科技、能源、国防等支出的阶段性交替扩大，直接引发了财政收支不平衡。欧洲高福利国家赤字的形成最为直接的原因就是社会保障水平超出了收入增长承受力，在把国有企业大幅度私有化之后，格局并没有改变。美国赤字的形成主要是由全球霸主战略、高水平科技投入和社会福利标准提高所促成。进一步说，寻求发展观对理财观的影响，不容忽视的角度是从社会发展战略方面去分析问题。
（三）政府层级设置状况约束财政支出规模变动
政府层级设置是行政管理体制的纵向连动体系。政府层级设置状况反映的是一国的行政控制理念及与此相关的规制和政策贯彻模式。一个国家之所以会有多级政府，关键在于公共事务类别繁杂、人口众多、区域广阔。一国的政府大致可分为两类：一类是公共产品供给决策型政府；另一类是公共产品供给型政府。中央和省级政府属于前者，基层政府属于后者。有必要说明的是这两类政府在现实中并不是泾渭分明的，两类政府实际上各自都有公共产品供给决策和提供职能，只是前者决策成分大，后者提供成分大。政府层级多少与财政支出规模大小有着同向变动关系。其主要原因在于：
1．一级政府势必要有一级财政。政府本质上就是相对独立的行政管理指挥中心和公共产品供给组织者。因此，每一级政府都有根据事权履行需要筹措资金、支出资金，没有财政收支，政府不可能运转，不可能有相对独立性。因此，在各级政府职能既定的条件下，政府数量多少就有可能决定财政支出数额的多少，其中最基本的对应关系是有一个政府就要有相应的运转成本，政府数量多政府运转成本总额必然大。
2．政府层级多少会决定政府数量。政府层级多少的连带现象是地方政府数量的多少。政府层级多意味着地方政府数量多，因为：政府层级多表明的是区域管理细分化程度高，其基层政府管理半径相对小。
（四）政府部门设置状况直接影响财政支出规模
政府职能履行和公共产品供给要由政府各部门来具体组织落实。换言之，政府各部门要代表政府行使某一方面的事权。政府部门基本上可分为一般政府服务、社会服务、经济服务三大类。政府部门数量究竟有多少，体现的是政府事权履行管理细化程度。世界各国政府都试图实现部门职能分工清晰、不交叉，但实际情况是一些部门之间总难免存有职能重叠现象。根源在于某项政府事权需要几个部门通力合作或是事权本身涉及范围广导致由哪一部门承担很难界定。
政府部门职能分工在财政上的具体体现是部门支出预算。基本支出反映的是职能履行基本成本，项目支出反映的是职能履行的阶段性任务。因此，部门多首先会加大政府运行成本，如果部门职能划定模糊，则难免会人为加大项目支出总额。世界各国的普遍现象是政府各部门在确定规划时，往往轻视预算约束，从而人为加大支出预算，因而部门越多，支出膨胀速率越快，同时，在人员使用方面，各部门也普遍存在着轻视效率问题，从而人为加大人员经费支出，部门越多，人员支出膨胀刚性越强。
二、我国行政管理体制特征对财政支出膨胀的助推效应
我国是一个行政管理高度集权的单一政体国家。转轨时期，经济和社会发展的体制性冲动总是伴随着财政支出的快速膨胀。这种统计现象的相对稳定，意味着行政管理与财政支出两者存在着制度性互推关系。依循前文所述分析问题，可以看出行政管理体制特征对财政支出膨胀有如下几点强烈助推效应：
（一）我国各级政府始终在追求高速经济增长和社会发展
改革开放之后，我国逐步摆脱了计划经济，但依然是一个规划导向的国家。中国各级政府的五年规划和年度规划详细地规定了政府的目标、任务、发展路径及与此相连的绩效指标。各部门根据政府总体规划的基本精神，要制定出部门规划。政府规划是政府工作的指南书和时间表，对政府行为具有强烈的约束作用，是考核各级政府机构和官员的政绩的基本依据。因此，各级政府高度重视规划的制定和实施过程，法规、政策、机构设置、职能组合等的确定和变动背后都有规划的身影。尽管人们一直在强调转换政府职能、强化社会力量对经济和社会发展的推动作用，但无所不包、无所不定指标的政府规划，实际上表明政府要对经济增长和社会各项事业发展负全责。
因此，我国各级政府的发展观概括起来就是发展是硬道理、全面高速发展是大道理。具体到地方政府，就是实施跨越式发展战略。因此，各级政府的规划指标都是高增长指标，中央政府几个五年规划中要求年经济增长率达到7％，地方政府的指标值更高。与之相配套，政府的固定资产投资、外资引进、出口贸易、产业发展等指标都要达到两位数的数值水平。同时，中央政府的每一个五年规划都强调要大力发展各项社会事业，教、科、文、卫事业要加快发展，城乡发展要同步推进，城镇化率要提高，农民收入要增加，农林基础设施要加速建设，城市公用事业必须尽快完善。为贯彻中央精神，地方政府同样会把社会发展指标数值定在高限。因此，经济管理部门和社会发展管理部门全都肩负着历史重任。
从需求和情感两个角度看，齐头并进高增长的规划是众望所归。但从客观性角度看，人类社会的需要与可能总是存在尖锐矛盾。现在我国面临的重大现实问题就是人们在确定各项政府规划指标数值时很少考虑资金约束，仿佛资金供应可以跟着指标数值水平走。各部门确定项目时的基本原则是多立项、高起点、可持续，其结果是不断地要求增加投入，当基数法的增长不能满足要求时，就会提出法定增长或部门支出占GDP一定比例的设想。对各部门的支出增长需求，作为行政系统内的预算管理审批机构的财政部门是根本无法遏制的，因为：每一项支出增长需求都被主管部门认定为是不可削减、事关全局发展的支出。所以，考察中国的财政支出增长率结构，看不出重点倾斜面，主要支出类别（如教育、科技、社保、卫生、三农）几乎是平衡性的年均两位数增长。从统计分析角度看，这种结构最终的结果是把总额推入快速增长状态，这种格局形成的根本原因就是行政管理上的体制性快速发展冲动挤压财政支出走入非平衡预算轨道。
（二）政府职能相对宽泛 相比西方国家，我国的政府职能过于宽泛，几乎无所不覆盖。这不仅体现在经济发展方面，而且体现在社会发展方面。对前者人们比较关注，一直在呼吁政府应逐步削减支出，但对后者，关注程度较低。事实上，过宽的社会发展职能对政府支出膨胀的制度性推动作用更大。
我国现行政府性收支分类中的支出功能分类共分17大类。这一分类实际上是我国政府职能的细分表。考察这一分类不难看出，我国政府职能的宽泛性。
从经济服务角度看，我国政府全面介入经济各领域，竞争性领域也不例外。这和西方国家是大不相同的。现行17类功能性支出的第15类是工业、商业、金融等事务。其中涉及的产业有10个，款项级科目设置表明政府对这些产业不仅要实施行政管理，而且要投入资金介入产业发展，比如有关纺织、化工、机械、建材等行业的支出科目的设置表明，政府对这些行业的设备制造要投入资金支持。再比如，该类第6款为旅游业，其中项级科目设置表明政府甚至要介入旅游宣传活动（涉及境内外旅游促销费用支出）。又比如，第8、9两项表明，我国政府注重利用补贴手段支持农业发展，这种支持甚至细化到支付粮油差价补贴、边销茶储备补贴、羊毛储备补贴。
在社会发展方面，政府更是无所不为。西方国家基本不介入的领域我国也是深度介入所。比如功能性分类中专门设置了文化体育传媒类。在这方面，政府从场所、团体到活动项目，都可以付费。在西方国家同样介入的社会发展领域方面，我国的介入深度是西方国家无法比拟的。比如教育方面，我国专设有广播电视教育、教师进修及干部继续教育、成人教育等款级科目。比如交通运输，这项职能被划分为3款60项。从中可以看出，政府不仅要承担主要交通路线和基础设施的建设，还有为运输工具的使用提供资金支持。
政府职能如此宽泛意味着财政支出范围宽泛。无可争议的事实是举凡政府职能细化到的地方，财政资金都有流入，每一个支出科目都有资金支撑，只要支出科目有，相关部门都要力争该项支出最大化。因为人们可以列举出无数个理由说明该项支出的紧迫性和全局意义。显然，职能宽泛造成的支出范围宽泛使支出扩张有了全面基础，在实施齐头并进的高增长发展战略条件下，支出快速扩张自然难以避免。
（三）政府部门繁多
政府部门设置状况取决于政府职能范围和职能履行方式。就一般而言，政府职能范围宽泛，政府部门就多。前文已述，我国是一个政府职能范围现对宽的国家，这实际上为多设政府部门打下了基础。
我国的政府部门在中央政府层面多达80个以上，在省级政府层面多达50个以上，在市、县级政府层面多达40个以上。中国的政府部门大致可分为三大类：一是政府组成部门，部门领导（正、副职）人事任免需经同级人大批准；二是政府直管职能机构；三是政府办事机构。后两类部门领导人事任免由政府直接任命。这些机构有的属于行政编制，有的属于事业编制，后者当中有的有行政职能，有的无行政职能也参与提供公共产品。中国的金融市场监管部门均为行使行政职能的事业单位，如证监会、银监会、保监会、电监会等，一些社会服务部门如国家地震局、国家气象局也属行使行政职能的事业单位。在我国，义务教育是公共产品供给决策和具体提供两分离的典型，教育政策和教育规制由教育行政部门确定，教育产品由教育行政部门和部分部门管理的事业单位性质学校来供应。卫生部门属于类似情况。我国政府系列中的办事机构同样具有政策制定权和公共产品供给权，一些办事机构还下设有事业单位，比如国务院扶贫办。概括起来，可以做出这样一个判断：我国的公共产品供给决策和具体供给基本上是一体化的，行政机构确定政策，下属事业单位提供公共产品。
政府部门数量多少取决于多种因素，反映的是行政管理控制模式基本理念和政府首脑施政方式。我国政府部门多的主要体制性成因有三点：
1．习惯于把加强领导具体化为设置专职部门。在政府事权高度细分化的背景下，人们又认定每一项细分的事权都具有重大意义，必须加强领导、认真组织落实。因此，每一项细化的事权都要设置一个管理部门，甚至一项专门事务就设一个机构。认为科普重要，就专设正部级单位科学技术普及协会，认为保密事务重要，就专设国家保密局（副部级），国务院宗教事务管理局、国家气象局、国家版权局、国家标准委、国家文物局、国家林业局等机构的设置体现的是同一逻辑。
2．一项事权多个部门履行。我国的政府事权细分化程度高在实践中体现为让多个部门分别落实某项事权的各个侧面。这种格局的形成与规划治国的行政管理体征是连接对应的。因为我国的规划非常细，细到重大工程、专项区域事务、专项行动计划。每当我们强调加强某一事权履行时，就把事权再细分一次，就多设出一些部门。比如，大力发展农业的机构体现是，农业事权分别由农业部、国务院农业综合开发办公室、国务院扶贫办、林业局等多个部门履行。再比如，发展科技事业，科技事权就由科技部、中国科学院、国防科工委、中国工程院、自然科学基金委等正部级单位落实。又比如，加快交通运输业发展，就体现为按交通工具分设交通部、铁道部、中国民航管理总局三个部门来落实相关政策、规划。
如此部门众多形成了强劲的支出扩张推动力。明显的因果联系是：
1．一个部门一本预算。每个部门有着平等的基本支出标准，每个部门又都有着平等的项目支出立项权。部门多难免造成政府运转成本的加大，因为最起码公务费支出的规模效应大大降低。比如办公设施的利用，部门多办公楼自然多，由此加大了基建支出和维护支出。在我国，财权与事权相统一在条块两方面的行政首长脑海里都是一个坚强的理念。然而，真正的难点是，究竟多少财权和事权才算是统一。从部门角度看，自己的事权履行需要的资金是无限量的，因为每个部门的规划都是高瞻远瞩、豪情万丈，实现规划所需要资金是根本没有标准的。这样，每个部门都要追求项目支出最大化，而预算管理者就只能允许各个部门支出预算平衡性增长，不管这个部门机构有多小。
2．在一项事权多个部门履行的格局下，我国仍然设有部门预算协调会商机制，每个部门各自编制自己的预算，预算管理机构按功能切分预算资金，各部门上级预算管理单位对所管辖的部门都有着较大程度的预算增长维护意识。这样，不管表面上部门职能边界多么清晰，重复立项的情况都在所难免，事实上，在部门多的情况下，职能边界又根本不可能划清，就象足球比赛一样，在一个足球场上设三个裁判是让两个边裁各把一边、主裁判管总，如果让6个边裁又管两边，两边的3个边裁就不可能再明确搞清楚那一段是自己的份内之事了，而主裁也难以判断出谁的意见是对的。显然，一项事权多个部门履行势必派生出支出的体制性膨胀。
（四）五级政府势必加大财政支出
管理细化是我国行政管理的基本原则，这在横向上体现为多设部门，在纵向上则体现为多设政府层级。长期以来，在处理中央与地方关系问题上，我国一直强调统一领导、分级管理，强调调动中央和地方两个积极性。落实在行动上，就是设置了五级政府来分级管理，并把一级政府一级财政写入了宪法，实行分税制体制之后，一级政府一级财政原则就更加充分显示出了调动地方政府积极性的重要作用。同时，统一领导就落实在上级政府管理下级政府上，我国宪法明文规定国务院统管全国行政事务、省级政府统管全省行政事务，下级政府必须遵守上级政府的行政管理要求。在这一背景条件下，960万平方公里土地上设置了4.5万多个地方政府，平均每200平方公里有一个政府，如果考虑到青藏高原、沙漠地带等因素，基本上不到150平方公里就有一个政府，在人口稠密地区（如浙江、江苏）情况则更为突出。
这种政府层级设置格局不可避免地会造成财政支出的体制性膨胀。
第一，有一级政府就要有一级财政，而一级财政意味着独立的财政收支，独立的支出意味着独立的支出规模确定权，当每一级政府都要多办事、办好事时，支出规模的扩张自然就会呈现强烈的刚性。4.5万个地方政府依循着同一逻辑行事，财政支出的体制性膨胀当然势不可挡。
第二，上级政府领导下级政府的体制意味着下级政府要服从上级政府的规划、机构设置、支出政策和支出标准的决策，实际情况是当下级政府在遵从上级政府制度安排行事时并没有考虑各级政府的职能特点。因此，地方基层政府的机构设置、支出标准、支出政策等与上级政府甚至中央政府保持了高度统一性，这实际上是财政体制性过度支出再明显不过的表现了。考察基层政府运转，我们真的不能理解一个十几万人的县也要设置体育局、新闻出版局、民族事务委员会等机构究竟有多大必要性？在下级政府贯彻上级政府制度安排和政策主张过程中，自然要拼命向上争取资金，一旦争取不到，就要自行开辟财源，此外，在自主选择地方公共物品供应时，由于上级政府下派事务已耗尽预算资金，唯一可行的路就是负债和卖资源。显然，上下连贯的体制人为加大了政府运转成本总额，也直接加大了政府项目支出扩张可能性边界。
三、对策思路
综上分析，可以说中国的行政管理体制特征是财政收支不平衡的制度基础。换言之，认识中国的财政赤字，有必要关注支出体制性冲动的作用。在中国公共产品需求因人口多、面积大、城镇化推进、城乡公共服务差距大等客观因素所造成的自然性快速膨胀条件下，如果不有效控制财政支出扩张的体制性冲动，那么，各级财政难免要陷入高度不平衡。为此，有必要思考从如下几方面入手解决问题：
（一）编制政府规划要充分考虑资金约束
从理论角度看，政府规划本质上就是政府资金的配置规划，因为政府行为最终都要落实在资金。但在我国的实际工作中，编制政府规划和支出预算编制在初始阶段是两张皮，基本上是先制定规划，后落实到预算。这种制度安排实际上是把资金无限充足视为前提条件了。然而客观情况恰恰相反。我们现在应树立起政府资金有限性理念。编制政府规划时，有必要先预测政府收入增长可能性边界，之后确定政府规划内的具体指标数值。
当然，编制政府规划考虑资金约束并不是说要以收定职能，而是说政府要根据收入状况来确定阶段性的发展重点并确立可行、不致引发后续成本过度扩张的办事标准。考虑资金约束具体来讲就是要充分认识到在中国这样一个转轨国家中，政府收入占GDP比重不宜过高，要看到西方国家政府收入占GDP比重达到40%甚至50%是人均GDP数万美元后的事。事实上，从我国的税率水平看，中国的税收增长已经有了很大的制度空间，再提高税率公众是不可能接受，西方国家的实践反复证明了一点，即：设计税率必须考虑公众意愿，否则，会引起社会动乱。近几年我国税收增长较大，可以说就是高税率与加强征管两相呼应带来的结果。
（二）确定规划指标应客观冷静
政府规划是政府职能的具体化。在任何一个国家和地区内，公众都希望公共福利最大化，都有很多问题要解决，而且希望政府立刻就办。从感情和伦理角度看，政府也应该满足公众意愿。但问题是，理想和客观条件总不可能匹配，事情只能是逐步办。政府规划指标是政府对公众的具体承诺。如果让感情和伦理牵着指标走，那么，无限的承诺就会和有限的条件发生尖锐的矛盾，结果是会使公众从失望走向不理解。
现在我国令人担心的现象是规划指标数值能否按期兑现。我国的十一五规划提出了22项主要指标，涉及经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活。尽管这些指标明确被划分为预期性和约束性两大类，但实际上分解到地方政府上全都具有强制性，要实现这些指标数值，没有政府的大规模投入根本不可能，因为围绕着这些指标政府承诺要搞若干重点工程，比如围绕社会主义新农村建设政府要搞14个重点工程；围绕加快发展高技术产业政府要搞7个重大专项，围绕振兴装备制造业政府要搞10个重大专项，围绕发展交通业政府要搞5个重点工程，围绕修复自然生态政府要搞10个重点工程，加快科技创新政府要搞14个重大专项。总之，围绕规划提出的目标和指标，政府要搞的重大工程不下上百个。当然，这些工程并不是要政府全部买单，但其中一部分是要政府全部买单的（如教育发展重点工程），其它工程政府最起码要投入引领性资金。要看到，政府承诺搞的这些事，件件都是耗资巨大的事，保守估计要上万亿，如果把地方各级政府自主决定要搞的区域性重大工程加进来，全部投入要数万亿。政府既然承诺了，就势必要投入，但反过来，人们在确定这些项目时，有没有充分考虑资金筹措力是值得怀疑的。我们现在可以做一个推算：假设我们每年都能增收5000亿，这笔钱就要全部投到重大专项上。但矛盾是经常性支出增长的钱哪里来？其它非重点项目投入增加额所需资金哪里来？比如现在工资改革所需资金哪里来？
显然，制定规划指标数值应该客观、冷静，尽可能把水平压低，测算指标数值应综合分析政府资金增长与投入需求的关联度。同时，重大工程和重点项目应精减。还有必要指出的是，一些经济和社会发展规划应当是导向性的，不宜提具体指标数值，比如居民收入指标。在市场经济条件下，居民收入是由市场决定的，政府不可能控制。我们每一次规划都要提出城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增长率。这两个指标可操作性很小。因为影响城镇居民和农村居民收入状况的因素根本不可控。比如居民就业、工资水平、劳动力流动等因素。特别是农村居民人均纯收入，农业生产成本始终控制不下来，农药、化肥、水电等价格总在上涨，这种条件下谁能保证纯收入就一定保持一定的增长率。要看到，我们有过指标实现不了的教训，98年承诺经济增长率要达到8%，结果没有实现，今年上半年单位GDP能耗不降反升，承诺一开始就显出难以实现苗头。这些事实已经向我们表明，经济指标主要受市场左右，主观意志很难起决定性作用。
（三）建立部门预算协调机制
政府机构多是我国行政管理体制改革中的一个难题。应该承认，解决此难题异常困难。事实上，中国人口多，公共产品需求大，比如光是义务教育在校生就有2亿，比德、日两国人口总数还多。这种条件下，政府工作任务重，的确需要设置较多机构，从国际比较方面看，中国的财政供养人员占总人口比重在世界上并不是高水平。进一步说，我们还不能简单地认为机构改革就应当大量削减机构、减少人员。
然而必须看到，在部门繁多的条件下不建立部门预算协调机制是不合理的。部门预算协调机制的主要功能是减少重复立项，特别是减少履行同一事权的部门间的重复立项。要做到这点，首先应从理念上破除部门预算仅只是部门自身的事，要看到部门是政府某一事权的受托履行者，部门间的资源配置是通盘配置，重复立项是资金的最大浪费。在具体操作方面，是否可考虑在“二上二下”过程中召开部门的预算联席会议，专门就项目预算进行讨论，理清项目结构，在会议召开之前，财政系统似可先请专家团体进行项目梳理，提出项目预算审批建议。
（四）推行部门支出预算绩效考评制度并公开考评结果
目前在中央财政层面已经建立了部门支出预算绩效考评制度，这确可说是历史性进步。现在关键的问题是如何在各级财政推行。人们普遍认为财政支出绩效考评难度大、意义模糊。拙见以为，这并不是放弃或推迟该项改革的充足理由。要看到，任何一项改革都有难度，否则就不叫改革。部门支出预算绩效考评确定难度大，但有总比没有好，有考评最起码可以说明一种状态、会震动人心，最终多少会减少一些不合理支出，就象投资评审，一开始难度大，推行到现在，总结起来还是削减了很多不合理的投资支出，总算账效益远大于成本。西方国家实行绩效预算多年，尽管仍不成熟，但还是继续坚持干，原因就在于毕竟是一种对支出的制度性控制，至于考评结果的公开，更是一件不应犹豫的事，审计部门已经把政府部门的审计报告公之于众了，而且又已开始对一些政府部门支出进行绩效审计，财政系统理应跟上公布支出预算绩效考评结果，否则，公众就只能是看到问题，而看不到政府资金使用的绩效和公共财政的透明度。
实行部门支出预算绩效考评首先应构建政府绩效评价体系，以此为基础评价财政支出绩效。构建政府绩效评价指标体系和财政支出绩效评价指标体系可从简设计指标，因为现在关键的问题是做出适度评价，细分化的评价尚需时日，财政支出绩效评价指标更多的应是针对效益。部门支出预算评价结果可先在政府内部公开。
（五）调整政府层级设置
五级政府体制属于标准的纵向延伸内部控制模式。从财政支出角度看是政府成本扩张的体制性基础。我国现在已进入市场经济和信息化时代，调整这种体制确已具备条件。“适合由驿站（公共）马车和邮差联系起来的人口稀少地区的行政体制，是不适合由铁路、电报和电话联系起来的人口稠密的地区的。以前分开的东西都统一起来了，行政体制也必须集中，以适应变化了的环境。”调整政府层级的根本意义是适应条件变化优化行政控制模式。我国现在似应可以把乡镇政府改为派出机构。乡镇政府负债的蔓延和加剧，根本原因在于一级政权使乡镇政府具有了自主确定地方公共物品供应、扩大债务、增加支出的权力。改为派出机构，既可削弱乡镇支出过度扩张的制度基础，又可规范政府官员行为，把统一意志而不是乡村干部意志贯彻到农民，并不是削弱行政管理。人们担心改为派出机构，乡镇公共事物会没人管。拙见以为，这种看法理由不充分。要看到，我国很多事情都是由派出机构来管理的，比如税收、质检、海关、铁路等。这种做法并没有体现出放松管理的效应。事实上，乡里现在的很多机构已经是派出机构了，比如税务、公安、工商等。这实际上说明乡并不具备建立政府的基本条件。如果我们从税源分布的市场化特征和行政管理区域划分对应性角度去看问题，更可得出乡级政府不应长期存在的结论。农村税费改革前的乡级政府收入筹措机制不规范，根本原因在于区域税源的有限性与乡级政府职能的尖锐矛盾。把乡镇政府改为派出机构可结合城市化率提高的推进战略来进行，具体来说就是把经济发达的乡镇联结为城市后确立自主性的城市财政。
——白景明
[
本帖最后由 zhuangzi615 于 2010-2-28 11:55 编辑 ]
