zhuangzi615

　　为切实减轻农民负担,2000年中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,并首先选择在安徽全省以及9个省区的若干个县开展农村税费改革试点工作。2001年3月,江川县作为云南省三个先期试点县之一进行改革试点。改革的基本内容是“三个取消、一个逐步取消、两调整、一改革”。随着农村税费改革的不断深化,2005年中央决定:“在全国范围内免征牧业税,2006年起全国将全部取消农业税。”2006年1月1日,农业税在全国范围内全面取消,从取消农业税至今3个多月的时间里,乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下,也难以为继,资金缺口问题终于“浮出水面”,乡镇财政管理体制的一些问题凸现了出来,使乡镇财政陷入困境。 

一、取消农业税对乡镇财政的影响  　　全面取消农业税后乡镇财政面临明显的冲击和影响,主要集中在以下几个方面:  　　(一)乡镇可用财力短缺,不利于乡镇组织的正常运转  　　首先,收入缺口较大。由于农业税是地方收地方用,是乡镇主要收入来源,是基层政府的主要财力保障。据调查农村税费改革以来,乡镇财政的常规收入一般是三部分:一是财政部门收取的农业税费部分,主要以农业税为主体;二是地税收入,包括地方工商税收和企业所得税,个人所得税等;三是国税收入(增值税)的留存部分。一般占国税收入的1/4。对于以农业为主的地区,农业税一般占当地财政收入的30%以上,有的甚至可以达到70%—80%,地税和国税的收入所占比重是很低的, 所以取消农业税使乡镇收入锐减,给基层政府带来财政困难。例如江川县农村税费改革后全县资金缺口1375.93万元,其中:改革后农业税正税715.80万元,与改革前农业税附加和乡统筹合计数983.30万元相比,缺口267.50万元;而且由于“蛋糕”切法不妥,农业税收得多,附加太少,侵吞了村级利益,村级减收的幅度更大。改革后两项附加之和143 .15万元,与村组负担的维持运转资金615.55万元相比,缺口472.40万元;农业特产税、屠宰税、社会负担减少后形成的资金缺口636.03万元。农村税费改革取消了“非规范收入”,再加上取消农业税这种政策内的减收,乡镇财政资金缺口较大。其次,在收入缺口增大的同时,乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支,增加了财政困难,农业税取消后,相当一部分县乡失去了一个主体税种,一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转,根据税费改革的相关精神和农业税有关政策,中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上,乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入,而这个差额部分,中央转移支付不能覆盖到,而当前县级财政又普遍困难,难以挤出财力安排乡镇转移支付,由于受到财力约束,制约了基层政权功能的有效发挥,也影响到了政府工作的主动性和积极性。  　　(二)农村义务教育和社会公益事业发展资金缺乏  　　长期以来,我国走的是一条以“牺牲农业,发展工业”的工业化道路,国家对农业生产和农村义务教育的投入严重不足,农村道路、大型水利等基础设施建设以及乡村卫生、教育事业的发展等主要依靠农民出钱出力兴办。这一方面加重了农民的负担,但另一方面也确实为农业基础设施改造及义务教育的发展起了巨大的推动作用。取消农业税后,乡村两级财政收入锐减,加上县级财力有限,农村义务教育和社会公共事业建设缺乏足够的资金供给。  　　(1)农村义务教育投入严重短缺,影响农村经济的长久和持续发展。农村税费改革后农村教育费附加、教育集资被取消,使得义务教育的投入面临更大的困难。第一、从人员经费来看,农村绝大多数小学教师工资在低水平上得到了较为及时地发放。按照税费改革政策规定,为优先确保教师工资及时发放,乡镇教师工资全部上划至县级管理,一定程度上确保了教师基本工资、津贴、福利费、离退休人员养老金的发放。然而这只是维持在低水平上,执行的工资标准是低标准。所谓的工资足额发放只是按照1996年国家标准足额发放,至于住房公积金、养老保险、医疗保险等根本谈不上。第二、财政用于教育的公用经费支出地区差距、城乡差距明显。农村税费改革后,由于教育投入严重短缺,教育经费的生均投入少,地区投入严重不均衡等问题十分突出。巨大的差距导致农村地区义务教育质量严重滑坡。  　　(2)农村公共品供给严重不足,结构不尽合理,乡镇基础设施十分落后,严重影响农民的生产生活。农村中的水利设施,道路桥梁,破旧危房年久未修。生态环境受到严重破坏,医疗条件较差,农村看病难、就医难,生产生活条件艰苦,己严重影响农民的生产生活。第一、农村公共品资金投入不足。农村税费改革后,乡村两级收入都有不同程度的下降,乡镇财政保工资、保运转的压力很大,财政收入大多维持在“吃饭”水平上,用来投入公共品的财力非常有限,特别是一些辖区外溢性的农村公共产品,如一些跨区域的水利工程,由于其外部性较强,受益区域已不仅仅是一个县、乡,而是涉及几个县、乡,由于其成本分担的困难性,导致供给严重不足。第二、农村公共品供给结构不尽合理。一方面农民急需的农业科技、农村医疗、农民的技能培训等“软”公共品供给不足;另一方面,在许多农村地区,一些农民不需要或者需求较少的农村公共品的供给出现了一定程度的过剩。例如,农村基层政府部门管理过宽、分工过细、机构臃肿、人员膨胀;一些基层政府办公楼豪华气派,不少达标升级项目劳民伤财;一些地区中小学校布局不合理,个别村庄小学老师比学生多;一些贫困落后地区大力修建利用率极低的休闲广场、歌厅舞厅、高档宾馆等,既浪费了大量公共资源,也加重了农民负担。第三、农村公共品供给的负担机制不尽合理。农业科技、计划生育、基础教育等农村公共品具有外部性,其成本应由各级政府负担,可实际上是中央决策,地方负担,效益外溢。加之地方政府预算大都收不抵支,真正用于农村公用事业的资金十分有限,农村公共品必然出现供给不足。  　　(三)乡村债务沉重,消化难度加大  　　近些年来,许多地方的乡镇政府、村民委员会,不考虑农村实际情况和承受力,盲目举债,造成不良债务大量增加,债务包袱沉重,乡村债务已成为农村诸多矛盾的焦点。据调查,江川县税改后乡村负债高达11198万元,其中,公益事业欠债6048万元(教育欠债2211万元)。税费改革前,一部分乡村债务一般通过来年的提留、统筹和各种集资摊派来消化。改革后,统筹和各种收费一律取消,这就使原有债务的偿还缺乏后续资金来源,还债成为一大难题,而税费改革的财政转移支付办法没有将乡村债务纳入补助的范围,在农村税费改革工作中,乡村债务问题被暂时搁延,但其潜在风险较大,是不容回避的。乡村债务问题虽不是税费改革本身造成的,然而却是影响农村税费改革能否成功的重要因素。在乡财力减少情况下,乡镇财政无力偿还。在这些债务中特别是欠农户的借款和合作基金会股金等,如不及时偿还,农民就有可能以债抵税,从而影响乡财政收支平衡,形成恶性循环,最终会阻碍税费改革的顺利进行。因此处理好乡村债务问题已是当务之急。  　　二、取消农业税后解决乡镇财政困难的思路  　　解决乡镇财政问题,防范和化解乡镇财政风险,既是巩固农村税费改革成果的关键一环,也是解决农民负担问题的根本之策。  　　(一)大力发展地方经济,培养新的财源,增加乡镇财政收入  　　取消农业税后,要缓解当前的收支矛盾,乡镇财政要走出困境,乡镇要克服“等、靠、要”的依赖思想,大力发展农村经济,开辟乡镇财源。一是调整产业结构,既注重发展投入少、见效快的项目,又注意发展生产周期长、税源稳定的项目,以形成稳定可靠的财源体系;逐步改变乡镇企业小而散的现状,巩固和培养骨干企业,确保主体财源。无论过去现在还是将来,乡镇企业仍是乡镇财政收入的主要来源,今后要把支持乡镇企业发展着眼点放在调整结构,加快科技进步上,以提高乡镇企业的经济效益和经济实力。二是大力发展第三产业,培养后续财源,夯实财政基础。三是积极发展个体私营经济,尤其是股份合作经济,发展新兴财源。发展个体私营、股份制合作经济,不需要乡镇财政投资,却能为乡镇增加财政收入,同时可增加农民收入, 解决剩余劳动力的出路。四是调整农业产业结构,培植优势产业、支柱产业和农业产业化经营龙头企业,提高农产品质量和效益,推动农业向规模化、产业化、现代化发展,增加乡镇可用财力。五是要加强城镇和中心村建设,加快农村劳动力转移,不断增加农民收入,增加财政实力。  　　(二)积极推进农村行政管理体制改革,转变乡镇政府职能  　　(1)大力精简乡镇机构,压缩人员编制。按照精简、效能的原则,一是大力推进乡镇政府机构改革,大力压缩事业单位和人员,归并过多、过散的“站、所”,积极实行村组干部兼任,清退编外和临时招聘人员,通过转变政府职能、精简机构、合理定编设岗、调整支出结构等途径,积极推进教育内部管理体制、乡镇行政区划调整、县乡机构等配套改革,使管理体制逐步完善,行政成本不断降低。据统计,从2001年下半年开始,江川县在机构改革中精减机构8个,压缩行政编制154人,精减率超过15%,乡镇由12个调整为7个,精减事业单位107个,分流人员68人,精减压缩教师编制422人,清退代课教师82人,临时工288人;在解决机构臃肿、冗员过多、非生产性开支过大等方面取得了实质性的突破。全面取消农业税后,中央财政压力更大,很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”,因此,必须按照小政府大社会的原则,进一步推进乡镇区划调整和机构改革,同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制,利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整,消除机构臃肿,分流和精简乡镇人员,提高工作效率,减轻财政负担。  　　(2)按照市场经济体制要求转变乡镇政府职能。乡镇政府要淡化“权力”思想,强化“服务”理念。改变“只对上级负责,不对农民负责”的政府职能理念,对提供哪些、提供多少公共品和公共服务,应该根据辖区内大多数农民的需要来决定。随着市场经济的发展,乡村社会经济发生了很大变化,乡镇政府要按照市场经济体制要求切实转变职能,即从计划经济的管理模式转向市场经济的管理模式,从过去直接抓生产经营、催种催收转到严格依法行政、市场监管、经济调节、提供公共产品上来。乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。因此,乡镇政府必须从竞争性领域完全退出,专注于提供公共品和公共服务的职责。这实际是乡镇政府职能从“越位”到“归位”的调整。 ——杨淑香

[ 本帖最后由 zhuangzi615 于 2010-1-30 17:28 编辑 ]