带着这个问题，我们在 2006年夏天远赴湖南省衡阳县，展开了为期7天的实地调研。7天中，调研组走访了渣江镇、长安乡、金溪镇、栏陇乡、曲兰镇等乡镇的部分村组，以访谈的方式，获得了大量的原始资料。此次调研，我们既访谈了上访代表与普通农户，访谈了工作在教育战线的一线教师和领导，也和部分乡、镇政府一些主要官员进行过座谈。

        然而，整个调研过程中越来越令我们震惊并深感忧虑的是：在衡阳县，农业税取消之后，农民的负担依然很重。基层乡镇政府以各种名目开辟了多条生财之道，加大了对农民的盘剥，以填补农业税取消后的财政亏空。

一、教育乱收费

        在我们走访的几个乡镇中，发现通过教育部门巧立名目乱收费或提高收费标准，是当地政府的生财道路之一。

        通过把当地教育收费现状和国家教育部、湖南省、衡阳市制定的义务教育收费标准对比后，我们可以得出以下结论：

1、脱离当地实际，提高收费标准

        不同学校生活费收取总额偏大且缺乏统一标准。小学生生活费为 180元左右，初中生生活费为500元左右。据此计算，平均每餐收费约为2.35元，高于渣江镇学区领导所说的1.8元-2元/餐。许多学校搭两餐（白餐）收费为40元，超过衡阳市“一费制”标准规定的20元。校服费、保险费、信息技术教育费的收取均脱离当地实际情况。

2 、 巧立收费名目、开学后乱收费现象严重

        除“一费制”规定的收费外，所有被调查学校开学后都 存在巧立名目乱收费的情况，收费项目繁多，金额较大 ， 严重违反上级规定。据被调查学生反映，乱收费项目主要有：报到费、席子租用费、信封费、打井费、各种比赛费、儿童节服装费、红领巾、校舍修缮费、爱心捐款等等。在有的乡镇，学校甚至还向学生推销质量低劣的电子词典，收费一百八十多元。

3 、 强制收取服务性费用、只收费不服务或服务不达标

        被调查学校中大多数存在强制收取服务性费用的情况。一些学校无论学生家庭住的远近，强制学生住校并收取住校费和生活费；有的学校要求统一购买复习资料；一些学校按相关文件收取了影票费之后，实际组织学生看电影的次数远远达不到应有的标准；部分学校并不具备信息技术教育的师资与设备条件，却依然收取 15-30元信息技术教育费。

4、乱收费总额巨大

        以衡阳县渣江镇为例，渣江镇现有学校 32所，其中初中3所，中心小学1所，完小3所，职校16所，村小8所，农校1所。而渣江镇2005年下学期小学5467人，初中3062人，共计8529人，只要一个学生多收1元钱，一个镇的乱收费额度就达10000多元。而被调查学校对每个学生收取的乱收费金额绝不止几元，有的甚至达200元之多。

        在教育部门，除了直接向学生收取各项违规费用之外，衡阳县政府还通过转换教师编制，减少有正式编制的教师数量，转而大量使用代课教师，以减少教育财政支出，相对提高财政收入。

二、计划生育乱罚款

        征收高额社会抚养费，甚至对未违反政策的农民强行罚款，这是当地乡镇政府增加收入的第二条蹊径。

        按照《湖南省人口与计划生育条例》的规定，对违法生育子女的生育者征收社会抚养费。相关规定为，“（一）符合再生育一个子女的条件未取得生育证生育的，按照上年度总收入的百分之三十征收。征收社会抚养费后补办生育证；（二）违反本条例第十九条规定提前再生育子女的，每提前一年按照上年度总收入的百分之四十征收。不足一年的，按一年计算；（三）违法多生育一个子女的，按照上年度总收入的二倍征收；每再多生育一个子女的，依次增加三倍征收；符合结婚条件但未办理结婚登记怀孕第一个子女的，应当在子女出生前补办结婚登记和生育证。非婚生育和非法收养子女的，依子女数量按本条前款第（三）项规定标准征收社会抚养费。”  

        而根据我们的调查，衡阳乡镇在征收社会抚养费时往往超额征收，严重犯法。我们所了解的一个案例中有一对在外地打工的年轻人生育了一个小孩子，因为不合计生法，竟被通知罚款十万之多。

        征收社会抚养费的一般情况是：在乡镇计生相关人员了解到某家庭有新生育婴儿后，未调查其家庭收入水平，就做出采取如下措施：通知违法生育者家庭缴纳社会抚养费，部分家庭按照通知的数额缴纳社会抚养费；部分家庭与乡镇干部讨价还价，少交社会抚养费；部分家庭与乡镇干部“私了”“私下解决；部分家庭通过一定的方式根本不用缴纳社会抚养费；部分家庭缴纳困难，计生执行人员非法强行抢夺超生家庭的财产，有的还当场殴打超生家庭成员，造成严重的人身伤害。这种情况 可以用当地农民的一句话总结：“干部带头生，******员私自生，家属同样生，亲戚允许生，有钱买着生，没钱不准生。”

        在衡阳县征收社会抚养费典型的执行方式是：乡镇计生相关人员通知违法生育者家庭缴纳社会抚养费；超生家庭经济确实非常困难，为了凑足社会抚养费变卖家中粮食等财物，并向亲戚朋友借钱；但此时还不够相关费用时，乡镇自身人员或联系法院人员会合法或非法的将超生家庭成员移送法院，被计算 法院执行费 ；如果乡镇政府在法院收不到钱就进一步移送到看守所，部分人员在法院中即遭殴打，并被计算 拘留费 ；看守所中被殴打是经常的事，有的落下终生的残疾；在看守所的十五天之内，如果乡镇政府仍收不到钱，相关人员就会把超生人员转移到一所豪华的宾馆——国防宾馆，不准随意活动，每天被索要高额的宾馆住宿费；最终，超生家庭只能进一步变卖家庭财产，四处央求借债“保人”。最终虽家人获释，但已伤痕累累，心神恍惚，整个家庭更是家徒四壁，多年不得翻身。

        上述几点说明的只是执行方式上的问题，调研中还发现如下一些比较严重的问题：

（一）工作人员诱哄农民家庭生育

        部分乡镇为了收取社会抚养费，诱哄合乎法律规定的家庭生育小孩。工作人员在农村家庭生育前哄骗说再生育子女合乎法律，不会罚款；或者是工作人员自己可以保证再生育只需花费很少的费用，而生育后马上翻脸，伙同相关人员下达违法生育的通知，然后作出罚款等处理措施 。

（二）不公开收费金额，不接受检查监督

        按规定，社会抚养费征收机关和委托征收机关应当定期将本辖区内社会抚养费的征收情况和财政核拨的社会抚养费的使用情况向群众公布，接受群众监督，但事实上形如空文。

三、 以各种名目向农民收费及各项补贴不到位

1、水费问题

        我们调查中发现，各乡镇水费收取具体金额有所不同，但总体都居于 25元以下。如长安乡水费收取情况分为18元/亩，20元/亩，22元/亩，根据灌溉用水地距离水库的远近，水流渗耗程度不同分段计价，距离水库近的灌区适当多收，距水库远的灌区适当少收。水费的收取在税费改革前是37元/亩，改革后有明显程度的下降。按照衡阳县人民政府文件 《衡阳县人民政府关于切实做好水利工程农业用水收费计收工作的通知》 （以下简称《通知》）规定，中型灌区每亩不超过36元；小型灌区每亩不超过25元。在我们调查过程中并未发现有超额收取水费的问题，但是却出现了其他一些违规行为。

        （ 1）按照规定，各种税费应当由村民按照规定自主缴纳。但从去年开始政府不经村民同意就把两补款项（粮食直接补贴和良种补贴）扣作水费，且未开具相关票据。

        2005年，衡阳市政府就曾明确规定，用中晚稻良种补贴抵扣农业税的地方，要在农民自愿前提下进行。农业税取消后，出现用两补来抵扣水费的现象，那么同样，用两补来抵扣水费也应当在农民自愿的前提下进行。根据 《通知》 中关于水费缴纳办法的规定“受委托的乡镇人民政府在收取水费时，应向用水户出具授权委托书，开具省税务部门印制的水费统一票据”，但根据我们对衡阳县渣江镇、长安乡、栏陇乡、金溪镇的调查，了解到各乡镇从去年开始不再从村民手中直接收取水费而是从“两补”款中直接扣除。使得大部分村民实际上并未拿到“两补”款。

        （ 2）水费当中包含付给水费收取受委托单位的车马费和劳务费，但是当水费直接从两补中扣除，不存在车马和劳务花费的情况下，仍然收取此项费用，无疑是不合理的，从另一方面来说，亦是增加了农民的负担。

        根据《通知》中水费结算方式的规定“中、小型供水单位的农业用水水费，各受益乡镇按当年应交水费全额上交县财政局水费专户，由县财政局拨给水管单位 70%，拨给乡镇30%，其中25%用于代收水费各项开支，5%用于灌区支渠及支渠以下的渠系工程维修。”

        供水单位委托乡镇代收水费，各乡镇为此增加一些开支，从水费中按照一定比例拨付是正常的，但是当水费从“两补”款中扣除，减免了各项劳务开支，再从水费中领取代收费用，就是对农民负担的一种增加。

•  两补（直补和良种补贴）

        “两补”指粮食直接补贴和良种补贴，这是中央为了鼓励农民种田，对种田进行的现金补助，从 2005年开始实施。标准为一季稻两补资金亩平28元，其中直补每亩13元，良种补贴15元。双季稻两补资金亩平30元，其中直补每亩13元，良补早稻每亩10元，晚稻每亩7元。这是一项很好的惠农政策。但是根据我们的调查发现，它在实施中存在以下问题。

        （ 1）信息传达不通畅，村民对“两补”的具体规定不清楚。

        我们调查中发现，为明白收费，由湖南省农民负担监督管理领导小组办公室和湖南省农业税费改革领导小组办公室联合印制并明确声明应当免费发放给农民“农民负担与补贴监督卡”，但是多数村民并没有看到，被访村民只知道“两补 ”款为28元，其中直补13元，良补15元，并不知道还分为一季稻，双季稻和晚稻。更有少数村民对两补只知概念，具体包括哪些款项一概不知情。

        （ 2）“两补”款项被挪扣，不能到达农民手中。

        根据我们的调查，渣江镇村民“两补”款项分文未得，扣作水费；长安乡部分款项扣作水费，拿到一部分；栏陇乡荷陂村被挪作修路款，而修路款是村民集资，不占用公共财政经费。由此可见，“两补”落实情况堪忧。

•  骗取退耕还林款

        栏陇乡荷批村退耕还林情况： 2003年开始，村干部来通知，宣布退耕还林，在没有稻田的山上分出50亩地挖坑植树，山上有村民们种的花生、豆子之类，（300斤豆子/亩，1.6元/斤）为栽树把这些都毁掉了。一亩地挖一百个洞，在挖完树坑后，村民一亩地栽上树苗可以得到补贴250元钱加200斤粮食，但是挖完洞后却没有树苗可栽。村民每户都出劳力，家里没有劳力的请人挖坑，就因为没有栽种树苗，结果一点补助都没有。倒是村干部承包的地上栽上了树苗，又领到了补助。

        2002年国务院颁发的《退耕还林条例》 第四十四条规定 ： 退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。在长安乡龙凤村调查时发现，村里干部在村里某处山上搞了块地来退耕还林，树苗还没有种下，国家的退耕还林款已经下来了，于是村干部就压着树苗不种下去。截至我们调查结束，树苗还在村里的妇女主任手里。国家的款项到手后就不再栽种树苗，这是十分恶劣的弄虚作假的行为。

        同时还有片地原来是集体承包到 30多农户手中，大约50亩地，以前种满了果树。为了退 耕还林，乡镇府把地承包给一个公司，要村民签订退地承包合同，并以 40元/亩的价格让村民把地上的果树给砍了，种上树苗。合同中承诺15天内，应给退耕还林款。林子成材后，农户和公司以4：6分配收益。可是几个月过去之后，退耕还林款至今未到农户的手中。种上去的树木因为没有人管，死了大部分，林地变成了荒地。全村这样的地 有 260亩多，村民反映，乡政府这么做完全是为了骗取国家的退耕还林款。

        2002年国务院颁发的《退耕还林条例》还有如下规定： 第四十二条： 种苗造林补助费应当用于种苗采购，节余部分可以用于造林补助和封育管护。 第四十六条 ：实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。我们在调查过程中发现，这些乡镇完全没有遵照相关文件执行，与之相反的是用各种手段欺上瞒下，扣压相关资金，将国家拨款吞为己有，哪里还谈得上将相关情况公示于众。

•  办理身份证违规收费、山林防护林款未发放等

        （ 1）2003年国家发展改革委、财政部印发的2322号文件规定：申领、换领第二代居民身份证，每证20元，丢失补领或者损坏换领第二代居民身份证，每证40元。不久，国家发展改革委、财政部、公安部再次发出通知，在重申上述规定的同时，严禁公安机关与企业合作建立人像采集系统并收取照相费。市物价、财政、公安联合转发了上级政策，要求严格按照规定执行，在收费窗口公示收费标准，并对特快专递业务按照自愿的原则办理。

        在我们调查过程中发现，衡阳县渣江镇、曲南镇等地办理新身份证每人 35元，加急的每人60元。更有甚者，在渣江镇乌冲村调查时，村民反映办理身份证加急收费高得离谱，没有统一的标准，如果要求一个星期左右取就收取100多，收费标准完全由派出所自己规定。

        2、2002年—2006年，国家补助农民山林防护林款每亩3.5元，金溪镇村民反映该镇95%的村没有拿到一分钱。

        3、修路款不知去向。地方部门挪用公款，对工程偷工减料，使得工程最终成为豆腐渣工程。

        4、农网改造，借农网改造之名，向农民征集一定款额。而集资后大多财务状况混乱，干部中饱私囊。这也是政府向农民集资，然后纳入政府和官员个人收入的途径之一。